MFKA · Szakcikk
A cikk a szerzők „A zárt hurok” című tanulmányának (Szekfü és Vonnák 2026) gyakorlati magvát mutatja be. A kormányzati végrehajtásban a politikai vezetés az ügymenetről folyamatos, ügyszintű információt az apparátuson keresztül kap, és a hatályos jog kontrolljai – az irányítás, a belső ellenőrzés, az integritásjelentés, a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságának rendje – az irányítási láncon belül zárulnak. Ebből három jelenség következik: az információs aszimmetria, a hibáztatás-elkerülés és a felelősségi lánc megszakadása. A hibáztatás-elkerülés nyelvi lenyomata a hárító mondat, amely igaz elemet tartalmaz, és ellenőrizhető állítást rejt; a cikk öt mondatcsaládon mutatja meg, hogyan szólítható dokumentumra, és hogyan mérhető az ügymenet eseménynaplójából. A válasz irányítási: a kötelezően vezetett iratkezelési nyilvántartás másodlagos felhasználásával műszerezett ügymenet, amelyben az eltérés kérdés, nem gyanú, és az indikátorok nyilvánosak. A zárt hurok a rendszerszintű korrupció szerkezeti feltételeinek egyike és a versenyképesség jelentős intézményi korlátja, ezért megnyitása gazdasági kérdés is. A tizenöt hárító mondatcsalád teljes táblázata önálló segédletben, a teljes tanulmány pedig az MFKA honlapján letölthető.
Kulcsszavak: zárt hurok · kormányzati végrehajtás · információs aszimmetria · hárítás · hibáztatás-elkerülés · folyamatmonitoring · rendszerszintű korrupció · versenyképesség
1. Az első hónap
Egy új miniszter az első hónapjában három kérdést tesz fel: hol tart a program, miért késik a kifizetés, és ki döntött arról, ami a hétvégén a sajtóba került. A válaszok megérkeznek. Pontosak, tagoltak, jogszabályra hivatkoznak, és mindegyik ugyanonnan jön: az apparátustól.
Ez a hierarchikus igazgatás természetes működése. Az előterjesztést az apparátus írja, a helyzetértékelést az apparátus készíti, a végrehajtásról szóló jelentést az apparátus állítja össze, a belső ellenőrzés a szerv vezetőjének jelent, az integritási kockázatot az apparátus méri fel saját magáról (Szekfü és Vonnák 2026). Egyetlen miniszter sem olvashat el minden aktát, ezért arra támaszkodik, amit elé tesznek. Minden szint a felette állónak ír, és mindenki tudja, mit szeret a felettese olvasni.
Max Weber több mint száz éve megfogalmazta ennek a lényegét: „a bürokratikus igazgatás tudáson alapuló uralmat jelent” (az eredetiben: Herrschaft kraft Wissen; Weber 1922, I. rész, III. fejezet, 5. §; a szerzők fordítása). A hivatali tudás az ügymenetben keletkezik, és az tudja, aki az aktát kezeli. A vezető ezért olyan tükörbe néz, amelyet az tart elé, akit meg akar nézni. Ez szerkezeti tény.
A tanulmány ezt a szerkezetet zárt huroknak nevezi: a politikai vezetés a végrehajtásról és magáról az apparátusról az apparátuson keresztül jut folyamatos, ügyszintű információhoz, és a végrehajtás kontrolljai az irányítási láncon belül zárulnak. A zárt hurokból három, egymást erősítő jelenség következik, és mindháromra intézményi válasz adható.
Aki a végrehajtásról csak a végrehajtótól tud, az nem tudja megállapítani, hogy a „nem lehet” a világ tulajdonsága-e, vagy az apparátusé.
2. Amit a jog szövege mond
A zárt hurok a hatályos jog szövegéből levezethető. A tanulmány 3. fejezete a kormányzati igazgatás kontrollmechanizmusait sorra veszi, és mindegyiknél ugyanazt kérdezi: ki végzi, kinek jelent, hol zárul a kör.
Az irányítás törvényi fogalma három elemből áll. A kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (Kit.) 4. §-a szerint az államtitkár, a közigazgatási államtitkár, a helyettes államtitkár vagy a szervezeti egység vezetője tevékenységének irányításán „a következő hatásköröket kell érteni: a) egyedi utasítás kiadása egyedi feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására, b) a vezető tevékenységének ellenőrzése, és c) jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés”. Utasítás, ellenőrzés, beszámoltatás: mindhárom ugyanazon a vonalon fut. Az irányító azt ellenőrzi és azt számoltatja be, akit irányít.
A belső ellenőrzés ugyanígy zárul. A költségvetési szervek belső kontrollrendszeréről és belső ellenőrzéséről szóló 370/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet (Bkr.) 18. §-a szerint a belső ellenőrzést végző személy vagy szervezet „tevékenységét a költségvetési szerv vezetőjének közvetlenül alárendelve végzi, jelentéseit közvetlenül neki küldi meg”. A belső ellenőr abban független, hogyan ellenőriz (Bkr. 19. §), abban viszont nem, kinek jelent: a szerv vezetőjének, aki egyúttal felelős a belső kontrollrendszer kialakításáért és működtetéséért (Bkr. 3. §).
Az integritási rend ugyanezt a láncot írja le. Az államigazgatási szervek integritásirányítási rendszeréről szóló 50/2013. (II. 25.) Korm. rendelet szerint a szerv maga méri fel az integritási és korrupciós kockázatait (3. § (1) bekezdés), az intézkedési terv végrehajtásáról a hivatali szervezet vezetője ír integritásjelentést (3. § (2) bekezdés), az integritás tanácsadót pedig ugyanaz a vezető jelöli ki, akinek a szervezetéről a tanácsadó dolgozik (5. § (1) bekezdés).
A döntés-előkészítő ügymenet nyilvánosságáról ugyancsak a kezelő szerv vezetője dönt. Az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (Infotv.) 27. § (5) bekezdése szerint a döntés megalapozását szolgáló adat „a keletkezésétől számított tíz évig nem nyilvános”, megismerését pedig „az azt kezelő szerv vezetője engedélyezheti”.
A végrehajtó hatalmon kívül három kontrollintézmény áll, és mindegyik tárgyilag korlátozott: az Állami Számvevőszék ellenőrzése utólagos és mintavételes (ÁSZ-törvény 5. §), az integritási kontroll az uniós források körére korlátozódik (Kit. 29/B. §), az információszabadság hatósági felügyelete kérelemhez kötött. Egyik sem az egyedi ügymenet folyamatos kontrollja. A hatályos jog így részletes, többszintű kontrollrendet ír elő, amely egyetlen szerkezeti elvre épül: az irányító ellenőrzi az irányítottat.
A politikai vezető ezért egycsatornás: a végrehajtásról és a végrehajtó szervezetről szóló információ egyetlen csatornán, a hivatali szervezet csúcsán keresztül érkezik hozzá. Ismeri az ügy állapotát, a folyamatát nem: tudja, hol tart, de azt nem, hány kézen ment át, hol állt, és miért.
A kontroll ugyanabban a láncban van, amelyről a vezetést tájékoztatja.
3. Három jelenség egy szerkezetből
A zárt hurokból három jelenség következik.
Az első az információs aszimmetria. Az apparátus többet tud a végrehajtásról, mint a politikai vezetés, és a vezetés tudása az apparátus által szűrt tudás.
A második a hibáztatás-elkerülés. Hood (2011) mutatta meg, hogy a hibáztatás-elkerülés szervezetformáló erő, amely gyakran a közintézmények rutinját és szerkezetét is uralja. Artinger, Artinger és Gigerenzer (2019) egy nagy közigazgatási szervezet 950, minden hierarchiaszintet képviselő vezetőjét kérdezte a tizenkét hónap legfontosabb tíz döntéséről. A vezetők mintegy nyolcvan százaléka számolt be legalább egy defenzív döntésről – olyanról, amelyről a döntéshozó maga is tudta, hogy nem a szervezet érdekét, hanem a saját védelmét szolgálja –, és a legfontosabb döntések átlagosan mintegy negyede ilyen volt. A defenzív döntések gyakorisága a negatív hibakultúrával függött össze. A hibáztatás-elkerülés ezért a szervezeti környezet terméke, és a környezet megváltoztatásával csökkenthető.
A harmadik a felelősségi lánc megszakadása. Bovens (2007) szerint az elszámoltathatóságnak három lépcsője van: az információ, a vita és a következmény. Az első lépcsőn a cselekvő tájékoztatja a fórumot, a másodikon a fórum kérdez és a cselekvő válaszol, a harmadikon a fórum ítél, és az ítéletnek tétje van. A zárt hurokban a vezetés mint fórum az információt az apparátustól kapja az apparátusról, a kérdéseire ugyanaz az apparátus válaszol, amelyről kérdez, a harmadik lépcső pedig ezért nem jöhet létre: a vezetésnek nincs az apparátustól független ismerete arról, mi történt. A következmény-nélküliség nem a szankció hiányából fakad – a szankció jogi eszközei léteznek –, hanem a független információs lépcső hiányából.
Ehhez jön a sok kéz problémája (Thompson 1980): a sok szereplő közreműködésével született döntésért senki nem felel egyedül. A tanulmány gazdátlan döntésnek nevezi azt, amelynek az ügy irataiból nem állapítható meg a személyes felelőse. A kormányzati végrehajtás belső ügymenetét ráadásul nem köti törvényi határidő: az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (Ákr.) 50. §-a a hatósági ügyekre ad határidőt, az 51. § (1) bekezdése a túllépéshez következményt is fűz, a döntés-előkészítésnek, a program- és forráskezelésnek azonban sem törvényi határideje, sem a túllépés jogi következménye nincs. Az ügy ezért nem késik, hanem áll: a késés feltételezne egy határidőt, amelyhez képest késik.
A három jelenséghez negyedikként az idő társul. A politikai vezetés horizontja a kormányzati ciklus, az apparátusé a pálya, amely ciklusokon ível át. Aki a ciklusban gondolkodik, annak a gyors eredmény a tét; aki a pályában, annak a következmény elkerülése. A halasztás ezért a hibáztatás-elkerülés legbiztosabb formája: a halasztott döntésnek nincs gazdája, mert a halasztás a döntés hiánya. A tanulmány ezt időhorizont-aszimmetriának nevezi, nyelvi lenyomata pedig az idő-hárítás: „a következő tervezési időszakban”.
A három jelenség egyetlen szerkezet három vetülete. Az aszimmetria teszi lehetővé a hárítást, a hárítás szakítja meg a felelősségi láncot, a következmény-nélküliség pedig visszaerősíti az aszimmetriát, mert a szerkezet egyetlen szereplőt sem ösztönöz arra, hogy a kép tisztuljon.
4. A hárító mondat nyelvtana
A hibáztatás-elkerülés nyelvi lenyomata a hárító mondat. A tanulmány meghatározása szerint a hárítás az a kommunikációs és döntési magatartás, amely a döntés elmaradását, késését vagy tartalmát a döntéshozón kívüli tényezőre – jogszabályra, uniós előírásra, más szervre, kapacitáshiányra, precedensre – vezeti vissza.
A hárító mondat igaz elemet tartalmaz, és éppen ezért hatékony. Az apparátus azt jelzi a vezetőnek, hogy nem lehet. Hood (2011) három stratégiát különböztet meg, és a mondatok mindháromban otthon vannak: az ügynöki stratégia másra tolja a felelősséget („az EU így hagyta jóvá”), a működési az eljárás betartásával fedezi a döntést („a szabályzat szerint jártunk el”), a prezentációs átkeretezi a helyzetet („a helyzet összetettebb”).
A tanulmány a gyakorlatból tizenöt mondatcsaládot azonosít. Mindegyik mögött ellenőrizhető állítás áll, és mindegyikre három szabály vonatkozik: minden hárító mondatra egyetlen visszakérdezés jár, nem vita; a visszakérdezés dokumentumot kér, nem magyarázatot; a bekérés határidőhöz kötött, és a határidő eredménytelen eltelte maga a jelzés. Öt család mutatja a módszert.
Jogalap-hárítás. „Az EU így írta elő.” A mondat három állítást rejt: a norma létezik és hatályos, tárgya az adott ügy, és tartalma a kért döntést kizárja. Az első kettő az EUR-Lexen vagy a Nemzeti Jogszabálytárban gyorsan ellenőrizhető. A visszakérdezés: „Melyik norma, melyik cikke vagy szakasza, és melyik bekezdése zárja ki?” Példa: „A programot az EU hagyta jóvá, nem módosítható.” A közös rendelkezésekről szóló (EU) 2021/1060 rendelet szerint a módosítást a tagállam kezdeményezi, a Bizottság legfeljebb négy hónapon belül dönt (24. cikk (2)–(4) bekezdés), a prioritások között pedig egy prioritás eredeti keretének legfeljebb 8 százaléka – a program költségvetésének legfeljebb 4 százaléka – bizottsági határozat nélkül is átcsoportosítható, a monitoringbizottság előzetes jóváhagyásával (24. cikk (5) bekezdés; 40. cikk (2) bekezdés d) pont). A programszint igazsága a végrehajtás szintjén nem érvényes. Az uniós hivatkozás ezért mindig cikkszámot kér, és a cikkszám megérkezése után három kérdés következik: a cikk a programra vagy a végrehajtásra vonatkozik; a rendelet külön szabályt ad-e, vagy a nemzeti szabályra utal; a tagállami mozgástér kimerült-e.
Egyeztetés-hárítás. „Ehhez még ki kell kérnünk a szakvéleményét.” A rejtett állítás: a döntés jogalapja egy másik szerv szakvéleménye. Igaz, ha norma írja elő a szakvélemény beszerzését, és a véleményadásnak határideje van. A visszakérdezés: „Melyik norma írja elő a szakvéleményt, mi a véleményadás határideje, és kinek a döntése marad a döntés?” Az egyeztetési kör azért működik, mert a vélemény következmény nélküli: aki a döntés felelősségét nem viseli, könnyebben nyilvánít véleményt. A vélemény bőséges, a döntés szűkös.
Az egyeztetés a tizenöt család négy eljárás-jellegű tagjának egyike: nem egy mondat, hanem egy folyamat. Az egyeztetési kör így működik: a döntésre kész ügyhöz a döntésre jogosult egység egy másik egység szakvéleményét kéri; a véleményadó véleményt mond, és rögzíti, hogy a döntés a kérő egységé; a kérő egység arra hivatkozik, hogy olyan döntést nem hozhat, amelyet a szakvélemény nem támaszt alá; a kör újabb véleménykéréssel folytatódik, vagy hónapokig áll. A kiadmányozási lánc ugyanezt az aláírás oldaláról építi fel: az irat csak több aláírással adható ki, és minden aláíró a megelőző aláírásra vár. A testületi és a sorrend-hárítás ugyanebbe a sorba tartozik.
Szabályozatlanság-hárítás. „Még nincs új SZMSZ, nem tudom, kiadhatok-e ilyen nyilatkozatot.” (Az SZMSZ a szervezeti és működési szabályzat.) A rejtett állítás: szabály hiányában senki nem járhat el. A hatáskör azonban nem üres: amíg az új szabályzat nincs kiadva, a korábbi hatályos, vagy a hatáskör a szerv vezetőjénél marad. A visszakérdezés: „Kinél áll a hatáskör a szabályzat kiadásáig, és mikor lép hatályba az új?” A hárító mondat a döntést nem megszünteti, hanem felfelé tolja, és a vezető számára ez a tanulság: a leosztás hiánya nem a döntés elmaradásának, hanem a saját döntésének indoka.
Ködösítés-hárítás. „A helyzet összetett.” „Folyamatban van.” Ez a legnehezebben megfogható család, mert formailag válasz. A rejtett állítás: létezik érdemi válasz, és egy konkrét, nyitott eljárási lépés áll mögötte. Igaz, ha az ügynek megnevezett felelőse, következő lépése és határideje van. A visszakérdezés a mondat helyett a lépést kéri: „Ki a felelős, mi a következő esemény, és mikor?” A bekért dokumentum a dátummal ellátott státuszjelentés.
Előzmény-hárítás. „Ezt a korábbi vezetés így hagyta.” A rejtett állítás: létezik hatályos korábbi döntés, amely a mostani döntéshozót köti. A visszakérdezés: „Melyik döntés, mi a száma, hatályos-e, és ki módosíthatja?” A hivatkozott döntésnek száma, hatálya és módosítási eljárása van, és ha módosítható, a módosítás elmaradása a mostani döntéshozó döntése.
A tizenöt család teljes táblázata – mindegyikhez a rejtett állítással, a visszakérdezéssel, a bekérendő dokumentummal és az ellenőrzés helyével – a Hárítás-segédletben áll (MFKA_Haritas_segedlet_2026.pdf). A kérdés minden családnál ugyanaz: mi az a dokumentum, amely az állítást igazolja.
5. Amit az eseménynapló megmutat
A hárítás nemcsak hallható, hanem mérhető. Ehhez nem új jelentés kell, hanem az ügymenet saját nyoma.
A hatályos iratkezelési jog az ügy útját ma is kötelezően nyilvántartja. A közfeladatot ellátó szervek iratkezelésének általános követelményeiről szóló 335/2005. (XII. 29.) Korm. rendelet 14. § (4) bekezdése szerint az iktatással és az iratforgalom dokumentálásával biztosítani kell, hogy „az ügyintézés folyamata, és az iratok szervezeten belüli útja pontosan követhető és ellenőrizhető” legyen. A 39. § (2) bekezdése az iktatókönyv kötelező adataként írja elő az iktatás és a beérkezés időpontját (b és c pont), az ügyintéző nevét és szervezeti egységét (j pont), valamint az „intézés határideje, módja és elintézés időpontja” adatokat (n pont). Az adat tehát létezik; a zárt hurok abból áll, hogy az adat az irányítási láncon belül marad, és a vezetés számára nem áll össze a végrehajtás képévé.
A tanulmány modellje ezt a kötelező nyilvántartást használja fel másodlagosan. Az adatmodell egysége az ügy és az esemény párja: ügyenként egy törzs, és sok sor az eseménynaplóban – a vélemény kérése, a vélemény beérkezése, az ellenjegyzés, az aláírás, a döntés –, mindegyik szereplővel és gépi időbélyeggel. A tanulmány a vállalatirányítási rendszerek (ERP) analógiájával írja le: egy ilyen rendszer sem attól működik, hogy mindenki hetente beszámol a munkájáról, hanem attól, hogy a művelet magában a rendszerben történik meg. Az időbélyeget a rendszer adja, nem a tisztviselő. Ami nem a rendszerben történik, az nem történt meg.
Az analógia két elemet különít el. A nyitó leltár az egyszeri állapotfelvétel – ki, milyen szerepben, milyen eljárásokban és milyen jogalapon jár el –, amelyet a tanulmány felmérésnek nevez. A tranzakciós napló a folyamatos réteg: az ügy eseményeinek gépi rögzítése. A felmérésben a kitöltő nem magáról vall, hanem meglévő nyilvántartást javít: a mezők a törzsadatból, a szervezeti és működési szabályzatból és az iktatórendszerből előtöltöttek, a kérdés pedig az, hogy a kitöltő megerősíti vagy javítja őket. A két réteg együtt adja a vezetésnek azt, amit a zárt hurokban nem kaphat meg: az apparátusról az apparátustól független képet.
Az eseménynaplóból a hárító mondatok családjai külön mutatóra fordíthatók. A ködösítés az utolsó érdemi esemény óta eltelt idő és a következő lépés hiánya. Az egyeztetési kör a véleménykérések száma ügyenként, a vélemény beérkezésétől a döntésig eltelt idő és a döntés nélkül lezárt körök aránya. A szabályozatlanság-hárítás a hatásköri mátrix üres celláinak aránya és az átszervezéstől a szabályzat kiadásáig eltelt idő. Minden mutató ügytípusonkénti medián-viszonyításban értelmes: egy kétszáz napos ügy önmagában nem jelent semmit, egy kétszáz napos ügy ott, ahol a típus mediánja harminc nap, már kérdés.
A zárt hurok a hierarchikus igazgatás általános tulajdonsága, és a fejlett országok kormányzatai évtizedek óta keresik a kezelését. A jelentések sűrítése nem nyitja meg a hurkot. Az OECD kormányközponti felmérése szerint a nyomon követés „az országok mintegy felében arra korlátozódik, hogy a szakminisztériumoknak a végrehajtási munkatervek szerint kell jelenteniük” (OECD 2018, a szerzők fordítása). Az új kontrollszerv ugyanabból az önjelentésből dolgozik, a sűrűbb jelentéskérés pedig sűrűbb hárítást termel. A zárt hurok ott nyílik meg, ahol a visszacsatolás adata nem a jelentésből, hanem magából az ügymenetből keletkezik.
6. Kérdés, nem gyanú
A műszerezett ügymenet kimenete nem minősítés. A rendszer a mintázattól való eltérést jelzi, az eltérés magyarázatot igényel, az emberi elbírálás után a magyarázat rögzül. Az anomália kérdés, nem gyanú.
Ez működőképességi feltétel. A mutatók érzékenysége várhatóan jó, a specificitásuk korlátozott: egy kilenc kézen átment, kétszáz napos ügy gyakran valóban nehéz ügy. Ha a rendszer gyanút jelezne, fél éven belül vagy senki nem nézné, mert mindenki tudná, hogy téves riasztás, vagy statisztikai műtermék alapján törnének ketté pályákat, és a rendszert jogosan számolnák fel. Ha az egyénre szóló, automatizált minősítés joghatással jár, vagy az érintettet hasonlóképpen jelentős mértékben érinti, az általános adatvédelmi rendelet 22. cikke szerinti, kizárólag automatizált egyedi döntéshozatalnak minősül.
A magyarázati hurok a modell legértékesebb tulajdonsága: az algoritmus kérdez, az ember válaszol, a válasz nyilvántartásba kerül. Ha egy csomópont ismételten nem tud magyarázatot adni a mintázatra, az a jelzés, és ez már emberi mérlegelésen alapul. A magyarázatok halmaza feltárja a valódi eljárási szűk keresztmetszeteket, amelyek nagy részét senki nem szándékosan okozza. A magyarázat kötelező eleme egy zárt listából választott ok-kategória, amelynek eljárástípusonkénti megoszlása maga is nyilvános mutató, és a magyarázatra ugyanaz a szabály érvényes, mint a hárító mondatra: ellenőrizhető állítást rejt, és dokumentumot kér. A magyarázati hurok a hárítás nyelvtanának intézményes ellenpárja: a hárító mondat ellenőrizhető állítást rejt, a magyarázati hurok az állítást dokumentumhoz köti.
A láthatóság rétegzett. Minden szint aggregátumot és kivételeket lát, soha nem az alatta lévő szintek egyedi sorait: az osztályvezető a saját egysége ügyeit, az államtitkár az egységre aggregált mutatókat, a miniszter a tárcaszintű trendeket, a kormányközpont a tárcák közötti összehasonlítást.
Az indikátorok nyilvánosak. A definíciók és az aggregált idősorok közzététele a modell kötelező eleme, és ez az egyetlen beépített védelem az ellen, hogy maga a monitoringrendszer váljon új információs monopóliummá, és a zárt hurok a kormányközpont szintjén záruljon újra. A kormányközponti egység a politikai vezetés csatornája; a függetlenséget a nyilvánosság pótolja, mert ha a mutatók nyilvánosak, az értékelést bárki elvégezheti. A nyilvános indikátor nem szüntethető meg csendben. A közzétett idősor személyes adatot és döntés-előkészítő adatot nem tartalmaz, az érdemi ügyadat korlátozott marad.
A hat indikátor – a szerepkör-koncentráció, a jogalap-lefedettség, a rekonstruálhatatlansági ráta, a gazdátlan döntések aránya, a normahely-heterogenitási index és a kivétel-mintázat – a jogszerűség és a felelősség kérdését mért arányként mutatja meg. A mutató intézményi szintű, ellenőrizhető állítást tesz lehetővé: a vizsgált döntések meghatározott hányadához nem rendelhető hatályos, tárgyilag releváns jogalap.
7. A rendszerszintű korrupció szerkezeti feltételei és a versenyképesség
A korrupciókutatás két szerkezetet különít el. Az egyikben a korrupció egyedi deviancia: a tisztviselő megszegi a normát, a megbízó szankcionálja, és a szankció visszatart. A másikban egyensúlyi állapot: a szereplők azért viselkednek partikulárisan, mert mindenki más is így tesz, és aki egyedül tér el, az rosszabbul jár. Persson, Rothstein és Teorell (2013) ezt nevezi rendszerszintű korrupciónak, és kimutatja, hogy ahol a korrupció rendszerszintű, ott a megbízó–ügynök logikára épülő reformok kudarcot vallanak, mert a keret elvhű megbízókat feltételez.
A zárt hurok ehhez egy hiányzó lépést ad. A politikai vezetés lehet elvhű, és a rendszer akkor is az egyensúlyi állapot felé mozog, ha a vezetés a végrehajtásról a végrehajtótól kap információt, és három feltétel teljesül: a gazdátlan döntés, a következmény-nélküliség és az önjelentés. Ahol ez a három együtt áll fenn, a partikuláris működés a kockázatmentes stratégia: aki a szabályt betartja, annak nincs előnye, aki eltér tőle, annak nincs következménye, és a megbízó egyiket sem látja. A megbízó–ügynök probléma nem azért válik kollektív cselekvési problémává, mert a megbízó nem elvhű, hanem azért, mert a megbízó nem lát (Szekfü és Vonnák 2026).
A feltétel mérhető, és a mérés a megkülönböztetésre irányul. Fazekas, Tóth és King (2016) magyar közbeszerzési adatokból objektív kockázati indexet épített a verseny korlátozottságára és a nyertesek ismétlődésére. A tanulmány a módszert veszi át, és a közbeszerzésről a kormányzati ügymenet egészére terjeszti ki: a korrupciós kockázat az ügymenet adataiból, a megkülönböztetés mintázataként mérhető, ítélet és személy nélkül.
A tét gazdasági. A Nemzetközi Valutaalap 2016-os elemzése szerint a magas korrupció visszatartja a magánberuházást (IMF 2016). A szerzők megítélése szerint a rendszerszintű korrupció a versenyképesség egyik legnagyobb intézményi korlátja, mert a beruházási, elosztási és vállalkozási döntések kiszámíthatóságát szünteti meg, és a kiszámíthatóság a versenyképesség feltétele. A hazai támogatási elosztás kimenetét a Központi Statisztikai Hivatal adata mutatja: az uniós 2014–2020-as ciklus tárgyieszköz-pályázati kifizetéseinek 2018-ban 78,0 százaléka jutott nagyvállalatokhoz és 4,2 százaléka mikrovállalkozásokhoz, miközben a kifizetés a mikrovállalkozások beruházásának 7,7, a nagyvállalatokénak 11,8 százalékát fedezte (KSH 2019, 6. ábra, 11. o.; a megoszlás a szerzők számítása). A megoszlás hátterét – azt, hogy a stratégiai célrendszer következménye-e – csak az ügymenet adatai mutatják meg.
8. A nyom a tisztviselőé, az értékelés a vezetésé
A modell az ügy eseményeit rögzíti. Az ügyintéző nevét, az iktatás és az elintézés időpontját a hatályos iratkezelési jog ma is kötelezően nyilvántartja (335/2005. Korm. r. 39. § (2) bekezdés). A felmérés személyi mezői a meglévő nyilvántartás javítását szolgálják, kimenetük szervezeti egységre és eljárástípusra aggregált; egyéni pontszám és rangsor nem készül. Az adatkezelés előzetes tájékoztatással, adatvédelmi hatásvizsgálattal és a cél hiánytalan megadásával történik. A tisztviselőt a modell egy ponton érinti másként, mint a mai rend: a gazdátlan döntés megszűnik, mert minden döntési eseménynek szereplője van. Ez a felelősség visszaadása annak, aki a döntést hozta – és ugyanezzel a mozdulattal a felelősség levétele arról, aki nem.
A mutatók védelme a tervezésben van. A brit célszámrendszer tapasztalata szerint az önjelentett teljesítményadat küszöbhatást, arányeltolást és kimenet-torzítást termel, és a központ az adatot nem ellenőrizte (Hood 2006; Bevan és Hood 2006). A modell három döntéssel felel erre. Az időbélyeget a rendszer adja, nem a kitöltő. A mérés tárgya az ügy és az esemény, nem teljesítendő célszám. Minden mutató medián-viszonyításban áll, ezért az egyes ügy manipulálása az aggregátumot alig mozdítja, a rendszeres manipuláció pedig maga is mintázat: a kivétel-mintázat egyik formája.
9. Mit vihet haza a vezető
Három dolgot.
Az első a felismerés: a hurok zárt, ha a vezetés a végrehajtásról folyamatos, ügyszintű információt az apparátuson keresztül kap, és a kontrollok a láncon belül zárulnak. Ennek ellenőrzéséhez három kérdés elég: ki végzi, kinek jelent, hol zárul a kör.
A második az eszköz: a hárító mondatra egyetlen visszakérdezés jár, amely dokumentumot kér, és a határidő eredménytelen eltelte maga a jelzés. A Hárítás-segédlet a döntéshozó saját információs csatornája.
A harmadik az első lépés: egyetlen eljárástípus, a pályázati eljárás teljes láncának műszerezése érkeztetéstől kifizetésig, a meglévő iratkezelő rendszer ügyszintű eseménynaplójának kinyerhetőségére építve. Itt a hat mintázat egyszerre mérhető, az eljárás iktatási és pályázatkezelő adatai ma is léteznek, és a kimenet – ki kap forrást – a versenyképesség közvetlen tényezője. A hatásköri mátrix digitalizálása és a jogalap-ellenőrzés egy tárcánál, egy eljárástípuson a teljes rendszer nélkül is termeli az indikátorokat. A fokozatos építés a mérés tulajdonsága: az első mért eljárástípus eredménye dönti el, hogy a második megéri-e.
A mérés nélkül a zárt hurok mértéke nem állapítható meg, és ez az eldönthetetlenség maga a zárt hurok.
Letölthető dokumentumok
A zárt hurok
Információs aszimmetria, hibáztatás-elkerülés és a felelősségi lánc megszakadása a kormányzati végrehajtásban – diagnózis és irányítási modell. Tanulmány, 59 oldal.
Döntéshozói visszakérdezési segédlet
A hárító mondatok tizenöt családja és a döntéshozói visszakérdezés. Segédlet, 4 oldal.
Hivatkozott irodalom
Artinger, F. M. – Artinger, S. – Gigerenzer, G. (2019): C. Y. A.: Frequency and causes of defensive decisions in public administration. Business Research, 12(1), 9–25. https://doi.org/10.1007/s40685-018-0074-2
Bevan, G. – Hood, C. (2006): What’s Measured Is What Matters: Targets and Gaming in the English Public Health Care System. Public Administration, 84(3), 517–538. https://doi.org/10.1111/j.1467-9299.2006.00600.x
Bovens, M. (2007): Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework. European Law Journal, 13(4), 447–468.
Fazekas, M. – Tóth, I. J. – King, L. P. (2016): An Objective Corruption Risk Index Using Public Procurement Data. European Journal on Criminal Policy and Research, 22(3), 369–397. https://doi.org/10.1007/s10610-016-9308-z
Hood, C. (2006): Gaming in Targetworld: The Targets Approach to Managing British Public Services. Public Administration Review, 66(4), 515–521. https://doi.org/10.1111/j.1540-6210.2006.00612.x
Hood, C. (2011): The Blame Game: Spin, Bureaucracy, and Self-Preservation in Government. Princeton: Princeton University Press.
IMF (2016): Corruption: Costs and Mitigating Strategies. IMF Staff Discussion Note SDN/16/05. Washington, D.C.: International Monetary Fund. https://doi.org/10.5089/9781513594330.006
KSH (2019): A kis- és középvállalkozások jellemzői, 2018. Budapest: Központi Statisztikai Hivatal. 6. ábra, 11. o.
OECD (2018): Centre Stage 2: The organisation and functions of the centre of government in OECD countries. Paris: OECD, Network of Senior Officials from Centres of Government.
Persson, A. – Rothstein, B. – Teorell, J. (2013): Why Anticorruption Reforms Fail – Systemic Corruption as a Collective Action Problem. Governance, 26(3), 449–471. https://doi.org/10.1111/j.1468-0491.2012.01604.x
Szekfü T. – Vonnák P. (2026): A zárt hurok. Információs aszimmetria, hibáztatás-elkerülés és a felelősségi lánc megszakadása a kormányzati végrehajtásban – diagnózis és irányítási modell. v1.3. Székesfehérvár: MAGYAR FENNTARTHATÓSÁGI KÖZPONT Alapítvány. https://mfka.hu/wp-content/uploads/2026/11/MFKA_Tanulmany_A_zart_hurok_2026.pdf
Thompson, D. F. (1980): Moral Responsibility of Public Officials: The Problem of Many Hands. American Political Science Review, 74(4), 905–916.
Weber, M. (1922): Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie. Tübingen: J. C. B. Mohr (Paul Siebeck). Erster Teil, Kapitel III, § 5.
Jogforrások. Kit. – 2018. évi CXXV. törvény a kormányzati igazgatásról, 4. és 29/B. §. · ÁSZ-törvény – 2011. évi LXVI. törvény az Állami Számvevőszékről, 1. és 5. §. · Bkr. – 370/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet a költségvetési szervek belső kontrollrendszeréről és belső ellenőrzéséről, 3., 18. és 19. §. · 50/2013. (II. 25.) Korm. rendelet az államigazgatási szervek integritásirányítási rendszeréről és az érdekérvényesítők fogadásának rendjéről, 3. § (1)–(2) bekezdés, 5. § (1) bekezdés. · Infotv. – 2011. évi CXII. törvény az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról, 27. § (5) bekezdés. · Ákr. – 2016. évi CL. törvény az általános közigazgatási rendtartásról, 50–51. §. · 335/2005. (XII. 29.) Korm. rendelet a közfeladatot ellátó szervek iratkezelésének általános követelményeiről, 14. § (4) bekezdés, 39. § (2) bekezdés. · Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2021/1060 rendelete (2021. június 24.) a közös rendelkezések megállapításáról, 24. cikk (2)–(5) bekezdés, 40. cikk (2) bekezdés d) pont. · Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/679 rendelete (általános adatvédelmi rendelet), 22. cikk. Valamennyi hazai jogszabály a Nemzeti Jogszabálytár (njt.hu) 2026. októberi időállapota szerint; az uniós jogforrások az EUR-Lex szerint.